新修订的档案法理解与适用若干问题辨析

发表于：2020年12月12日 文章点击数：3717　【打印】

法律的生命在于实施，立法效果须由执法来体现。档案执法是让档案事务得以规范、档案权利得以保护、档案义务得以履行、法律价值得以彰显的关键所在，也是在全社会树立档案法治权威，用看得见的方式让人民群众感受档案法治效果的最直接最有效手段。档案主管部门作为档案工作主责机关，必须准确理解和正确适用档案法，这是在实践中发挥档案法指引和规范作用的必然要求。同时，规范文明高效的档案执法活动也能起到为全社会涉档活动提供全面、权威、系统判断依据的法律效果。结合执法实务，现就档案法以下重要制度规范的理解与适用，谈几点应注意的问题。

一、档案定义的核心要素

档案法对档案的界定，是涉档法律关系的逻辑起点，其内涵与外延在实务中涉及管辖范围、履职客体等重大法律关系，需正确理解、准确把握。档案法律定义核心要素一是直接形成，二是具有保存价值，三是不同形式的记录。

直接形成是档案原始性的根本保证，其含义是档案与业务活动相伴产生，其记载业务信息与业务处理过程一一映射，本质是亲历者在第一时间将业务活动中的意思表示与过程信息予以固化的过程。直接形成是档案与资料等二次加工信息相区别的最根本标志，并且这一特征满足“以文件内容而不是以文件本身作为证据的一方当事人，必须提出文件内容的原始证据。”最佳证据的要求，是将档案与以“二次转递、间接陈述”为特征的传闻证据区分开来的法律事实基础，在此基础上加以严格的档案管理制度，使得档案具有较高的证明力，因此在刑事、民事、行政三大诉讼证据规则中都将档案列为优势证据之一。

具有保存价值是档案需立法予以保护规范的正当性的集中体现。在实务中判断保存价值应从现实与历史两个维度予以把握。从现实角度考虑保存价值应被理解为作为政策、决定、程序、职能、活动和业务往来的凭证。其中，证据价值是最重要的考虑因素，单行法中一般表述为“存档备查”。历史价值应被理解为具有人文、历史、科技等方面持续或永久价值而保存下来。总之，档案价值应具有二重性，即由档案自身属性决定的保存价值和满足主体需求的利用价值。定义中对保存价值加以对国家和社会具有的限定，限缩了档案主管部门执法边界，应引起特别重视，具体判定应适用档案法第十三条规定。

不同形式的历史记录应被理解为档案从表现形式上包括但不限于文字、图表、声像等，从载体看包括但不限于传统载体（纸质、磁记录载体）、电子数据等。如果从证据角度理解档案的记录形式大致可以对应证据种类中的书证、物证、视听资料、电子数据等。

二、立档单位档案工作责任制

立档单位档案工作责任制是档案工作走向依法治理的关键一招，有助于破解档案工作长期存在的档案形成前端控制不力，岗位间档案管理职能分工不明、责任不实，档案行政监管不力、责任追究尺度不一，档案工作约束激励不足等突出问题。构建档案工作责任制应从健全完善权责明晰、权责统一、监管有力、运转有序的档案管理运行体系入手，聚焦完善新型档案工作监督管理机制和惩戒制度，结合档案工作数字化转型，统筹推进立档单位档案管理流程再造，着力提升档案工作责任制整体效能，切实将档案法定要求落到实处、见到实效。当前应从档案工作领导责任和公职人员档案工作岗位责任两方面入手，实现责任清单化。领导责任主要包括贯彻执行党和国家档案工作方针政策和决策部署情况、遵守档案法律法规情况、档案工作重大决策情况、完成档案工作目标情况、履行档案工作监督责任情况、组织档案工作项目建设运行情况、履行其他相关责任情况。岗位责任主要须明确档案管理运行体系中各岗位职责，立档单位应当根据法律规定和档案工作责任制要求，结合单位层级、业务类型、文档规模等实际情况，细化文件材料形成者、归集移交者、档案管理者等各岗位职责清单和履职指引，并嵌入业务平台，在业务系统设计中尽可能将是否归档作为工作完成与否的闭环标志。同时，健全完善归档范围与档案利用的统一判定适用机制，借鉴新冠肺炎疫情防控建档、重大活动档案管控工作经验，档案主管部门可以建立类型化归档指引，构建重大专题关联类型档案收集整理利用方案检索机制，通过知识库、工具包，确保类型化档案收集整理标准统一、利用程序要求统一。

三、电子档案法律效力认定规则

第三十七条无疑是新档案法最为重要的条款之一，解决了长期困扰实务界电子档案法律地位及效力认定规则问题，其本质是功能等同原则，通过分析传统载体档案的目的和作用，进而确定电子档案达到这些目的和作用的方式，即“来源可靠、程序规范、要素合规”。从证据角度分析，传统载体档案可起到下列作用：提供的档案大众均可识读、在长时期可保持不变；可复制档案以便每一名当事人均掌握一份副本；可通过签章核验档案真实性；提供的档案采用公共当局和法院可接受的形式。电子档案可以满足这些列举出来的功能要求，而且，在大多数情况下，就查明电子档案的来源和内容而言，其可靠程度和速度要高得多、快得多，并且“来源可靠、程序规范、要素合规”能够满足证据“独特特征的确认”与“监管链条的证明”两种鉴真方式，作为来源可靠的电子档案识别标记，如电子签章可以被认定为“独特性确认”，并据此作出确定性的证明。反映“程序规范、要素齐全”的元数据等可以被视为“保管链条的证明”，元数据含有的管理信息、追踪溯源信息、系统结构信息等可形成对生成、捕获、持有、接触、处置、保管、检验的全监管链条，相当于用证据链来证明档案记录内容的真伪。“来源可靠、程序规范、要素合规”在法律效果上达到了对电子档案的真实性和同一性的认证要求，在程序上满足了对电子档案的来源、提取、收集、保管过程的可靠性予以确认的要求。

根据以上认定三原则，在行政程序中，我们可以接纳系统稳定运行且通过可靠信道推送的电子档案，可以接纳经过可靠电子签名等安全技术手段鉴真过的电子档案，可以接纳基于可靠程序和系统形成的电子档案，并对其真实性、完整性、有效性予以认可。未来，档案馆电子档案出证，应根据第三十九条规定，随附电子档案“真实性、完整性、可用性和安全性”性检测报告，这是档案馆在电子环境下行使国家证明权的法定生效要件。

四、档案工作监督检查

徒法不足以自行。监督检查是档案法实施机制的重要环节，监督检查专章对监督检查的内容事项、手段方法和违法行为线索处置等作出了具体规定，是各级档案部门依法履职的基本遵循。从第四十二条看，档案主管部门监督事项主要包括制度执行、条件保障、履职尽责、业务活动、档案信息化、档案安全等方面。

当前，加强和改进执法监督工作，着重从以下三方面入手。一是提升档案违法行为发现率、处置率。一段时间以来，档案造假事件频繁见诸媒体，但鲜有档案主管部门在第一时间发现案例并查处。如何破解档案监管者与被监管者信息不对称，在执法检查中未能发现问题并及时查处的难题，确保档案齐全完整、真实可靠是档案行政执法队伍的重要使命。落实新档案法，各级档案主管部门要在“严、细、实、准”上下功夫，要细化检查准备、检查实施、反馈报告、后续跟踪等流程，精心制定方案、确定检查内容、比对信息、固定证据、形成记录、通报结果、完善制度、严肃追究责任。可以通过比对三定规定、权责清单、决算报告、审计（巡视巡察）报告、工作总结、科室月报、政务公开、新闻报道、来文登记、发文目录等比对归档目录，查找应归未归的文件材料。二是依法设置检查项目。主要检查档案管理是否依法开展、档案工作是否有效，分别设置结果性、过程性、随机抽查三类指标，指标体系核心关注档案收集的齐全完整性、档案安全风险点覆盖两方面，综合运用定性和定量指标，通过指数化评价各单位档案工作实绩。三是注重档案信息风险源头治理，强化风险源头遏制，重点关注以下3点。首先，要加强信息系统准入监管，即确保业务系统前端数据符合归档要求，按要求配置归档模块或数据接口，与后端电子档案管理系统无缝衔接，技术方案与业务流程应符合归档数据齐全完整、真实可靠要求。其次，要加强归档行为监管。档案主管部门应充分利用办公自动化系统、业务系统事前联审、事中核查、事后追查等手段，强化电子环境下归档行为的持续监管，切实规范制度执行，严肃执纪。最后，要加强涉档重要人员的管理。立档单位应建立健全档案管理全链路职责管理制度，全面梳理档案形成链路直接方、关联方行为模式、应用场景、职责情况，确保业务流、信息流相互衔接，完善简约高效的归档流程。档案主管部门应强化对档案安全风险的管理，各单位档案管理职责清单应存档备查，档案主管部门可将档案形成、管理责任与各单位组织架构图和人员网络图进行网格化配置，进行动态化管理，形成档案监管底图。

五、利用档案的行政救济

新档案法第二十八条引入了新的档案利用救济途径，即向档案主管部门投诉要求纠正档案馆不予利用或限制利用档案行为的行政救济制度。当事人向档案主管部门投诉后，可能会引发以下法律后果：档案主管部门支持当事人诉求的，应依据法定程序告知投诉人处理结果，并责令档案馆纠正不予或限制利用档案的决定，档案馆按照档案主管部门指令执行，拒不执行的，档案主管部门依据第四十八条第七项规定，对直接责任人予以或建议处分；档案主管部门不予支持当事人诉求的，应书面告知投诉人理由和处理结果，投诉人不服的，可寻求行政复议或行政诉讼等救济途径。第二十八条规定可以向档案主管部门投诉，应被理解为对档案馆档案利用不服的，档案主管部门的处置非行政前置或权利救济的唯一途径。

（转载于《中国档案报》2020年7月30日 总第3557期 第一版）